城市经营不能脱离城市规划、建设、管理等建设程序而单独运作，也不能把城市经营与城市规划、城市建设、城市管理并列起来。城市经营不是一种独立于规划、建设、管理之外的建设手段和程序，而是一种理念、一种思想、一种模式，它渗透、贯穿于城市规划、建设和管理的全过程，即：以经营的思想规划城市，以经营的手段建设城市，以经营的方式管理城市。
1、以经营的思想规划城市
城市规划必须贯彻城市经营的理念，为城市经营创造良好的投资环境和经营环境。一个符合社会主义市场经济要求的、科学合理的城市规划，是城市经营获得良好经济、社会和环境效益的根本保证。城市规划对城市经营起着决定性的作用：一是利用城市规划的综合观点和整合能力克服目前经营行为中的狭隘利益观，保证城市的整体利益；二是把各种城市资源加以优化配置，决定了城市土地及空间资源未来的合理使用、运营和发展形态；三是为经营城市各项有形资产创造有利条件；四是开发城市无形资产。
城市规划在城市经营中的另一个重要作用是，加强对城市土地资源的宏观调控，严格控制和高度垄断城市土地一级市场，充分挖掘土地资源效益。杭州等城市建立了城市土地统一收购储备制度和城市土地实行公开招标拍卖制度，基本上形成了城市土地市场的运作机制，取得了显著的经济效益。
2、以经营的手段建设城市
在市场经济体制下，城市建设必须通过市场的经营手段来运作，接受并适应市场规律的作用，确保城市建设的良性循环。
1）多元化投融资渠道
综合国内外先进城市经营城市的成功经验，多渠道筹集建设资金有以下几种运作方式：① 盘活城市土地；② 拍卖出售政府机关办公设施，以及结合调整产业结构和布局出售国有、集体企业；③ 拍卖、转让大街上广告、公共汽车线路、商业网点、公厕、报刊亭等设施的经营权，以及市区道路、立交、桥梁、住宅小区、雕塑、公园等的冠名权；④ 发行债券和股票；⑤ 采用BOT、BTO、BOO、TOT等国际上较为通行的融资方式；⑥ 实行社会集资和社会捐资；⑦ 实行“分级投入、分级管理、以市为主、市区共建”的体制；⑧ 招商引资，扩大利用外资规模；⑨ 组建城市建设信用社，建立城市建设发展基金；⑩ 成立中小企业担保中心，以授权经营的资产进行抵押、担保向金融机构融资，对中小企业进行投资、信贷、参股、控股。
2）、建立基础设施项目投资回报补偿机制
城市基础设施由于投资规模大、建设周期长、价格水平低、投资回报率低等因素，制约了以追求利润最大化的民间资本进入这一领域。为吸引民营资金投入基础设施的建设和经营，根据杭州、上海等城市的经验，政府建立基础设施项目投资回报补偿机制，对不同的项目采取不同的补偿方法，以鼓励民间投资的积极性。
3）、开发和盘活城市土地资源
在城市国有资产中，最具活力、增值潜力最大、政府又最能直接经营运作的就是城市国有土地。一方面是开发荒滩等废弃土地，收购破产企业已贬值的国拨土地和低效利用土地，依法收回闲置土地，使大批存量土地资产升值增值。大连市把一块每平方米地价仅700元的荒滩地，开发建设成具有商贸与文化活动功能的星海广场，使地价上升到每平方米1万元，增值了13倍多。北京市密云县拍卖了一块已闲置了8年的1000亩土地给一家房地产公司，获取了2000万元出让金。这家公司与国外合作，投资建造了国内一流的别墅区，不但盘活了闲置的存量资产，更带来了12亿增量资产。
另一方面实行土地功能置换，盘活土地存量资产。杭州和青岛等城市严格控制和高度垄断土地一级市场，同时实行土地招标拍卖。自1999年4月以来，杭州市以土地公开招标拍卖方式，累计推出土地659亩，收取土地出让金23.4亿元人民币，比原先拟按协议方式出让的金额高出8.4亿元人民币。大连市通过改造旧市区把工业企业迁到郊区，进行设备更新和技术改造使老企业获得新生，又将22处低洼区和16处棚户区居民迁出旧市区，使100万居民住进郊区花园式小区，由此腾出中心区大片土地，用于绿化，发展第三产业。几年来，大连市在城市建设上多挣多花了268亿元，优化了产业结构和布局，改造了旧市区，提高了居住质量，改善了城市环境，大大提升了城市品位。
4）、大力推行无形资产的“有形化”运作
随着城市物质生活的极大丰富，精神需求日益高涨，城市历史、城市文化、城市生态、城市环境特色、建筑风格和城市风貌等精神资源成为最具增值率的城市无形资产。
上海外滩所形成的建筑风格和历史风貌，使城市有形资产与无形资产有机结合，在新的市场经济环境下产生了新的魅力，吸引着国内外企业家来争相租赁入驻。今日上海的外滩与从前建设时期的外滩相比，尽管有形的建筑在不断地老化，但在无形资产的作用下，其城市资本价值已大大升值。南京市下大力进行城市生态经营，他们每年净增绿地120公顷，绿化覆盖率达40%，主城污水处理率达到63%，并引长江水进城，河道水质不断改善。同时，进行环保和生态产品的创新和推广，吸引社会投资，推动生态环境的良性循环。5年来，南京夏天平均气温逐年下降，甩掉了“四大火炉”之一的帽子，城区土地价格平均每年涨幅超过30%，个别地区甚至翻番。山东日照市以海为核心开发了海滨国家森林公园等20多处旅游景点，以及一批文化含量极高的旅游线：如融自然景观与儒家文化于一体的古莒国文化旅游、与道家文化相结合的山海旅游、以佛家文化为中心的山区旅游等，使日照市的旅游业火热起来。
至于经营依附于城市有形资产上的经营权、冠名权等的无形资产，比较常见的做法有：一是对公共停车场、公交路线、公交车站、垃圾处理场、公厕、冷饮摊点、书报亭等设施和公共场所广告的经营权，采取拍卖、出让、出租、抵押、转让或授予特许权等方式进行经营。如邯郸市拍卖了50多处公交车站的广告经营权，政府不化1分钱，就建起了附有广告经营和零钞兑换功能的一个个式样新颖、美观大方、防晒避雨的候车廊，受到市民的好评。二是公开拍卖、出租市区道路、桥梁、人行天桥、公园、居住小区、城市雕塑等的冠名权。北京密云县在县入口处的全民体育健身公园内计划修建两座亭子，并进行冠名权的征集工作。由于工程位置显要，由密云县的一位知名民营企业家争得了冠名权，投资150万元建设了工程，也提高了企业知名度。此后该企业家又先后无偿修建了其它5座亭子，又投入了250万元，并获得了相应的冠名权。这样，密云县通过拍卖几座亭子的冠名权，引来了城市建设资金400万元。三是其它城市特许权，如：拍卖道路、街心公园等的保洁权、养护权，园林绿地、山头绿化的作业权，生态林建设的环境整治权，某些桥梁的特许收费权等。
5）、积极发挥政策的杠杆作用
政府可以针对不同情况，灵活运用政策以调动开发商的积极性，引进经济增长点，推动城市建设的发展。如北京密云县在危旧房改造上采取优惠政策，减免项目土地出让金等行政事业性收费，调动了开发商的积极性。由此，开发商在拆迁民房以后，又负责修建了危旧房所在地区的道路，不但使开发商从道路建设中获得了地价升值的收益，也使政府在不花1分钱的情况下完成了道路拆迁和建设，实现了双方都满意的“双赢”。
3、以经营的方式管理城市
在社会主义市场经济体制下，城市管理方式必须适应市场经济发展的要求，即从城市管理的体制、机制和法制上为城市资产的市场运作服务。
1）、转变政府职能，实行城市资产的行政权与经营权相分离。
城市政府的职能转变，是市场经济体制下实行城市经营的前提条件，因为由计划经济体制向市场经济体制的转变，使得城市资源的配置方式已由人为调节变为市场调节。二是过去政府“不该管”、“管不好”、“管不了”的一些问题都由市场解决了，而一些市场解决不了的基础设施建设、环境保护、社会公平、公益性事业、社会保障事业等，有待政府去解决和加强研究。城市政府在经营城市资产中做到行政权与经营权相分离，就能避免政府既当“裁判员”，又当“运动员”的弊端，实现国有城市资产的保值升值。
2）、为适应市场化、产业化运作对城市管理体制进行的改革与创新
我国城市传统的条块分割的管理体制，已经不能适应现代市场经济体制的要求。特别是城市公用事业的现行管理体制，存在着一些亟待解决的问题：①政企不分及由此导致的低效率。城市公用事业管理局既负责公用事业的管理，其所属企业垂直垄断公用事业的经营活动。结果，必然以行政区划为界限来划分公用事业企业的市场范围，这有悖于经济合理与规模经营的原则，造成经济上的低效率和社会资源的浪费。②政府公用事业管理机构的所属企业，分行业垄断公用事业所有环节，以致出现公用事业运营者凭借其垄断优势，任意延伸垄断范围，损害消费者和用户选择权的问题。③以成本为基础的低效率价格形成机制，是依据在特定行政区域内垄断经营企业的个别成本，而不是合理的社会平均成本。按企业的个别成本报价，不仅企业没有降低成本的压力，甚至还可能诱使企业虚报成本，因而使许多企业一直处于微利或亏损状态。
以上说明，必须加快城市公用事业管理体制的改革与创新。近年来，上海、武汉、青岛、深圳、邯郸、石家庄等城市在环卫作业市场化方面进行了卓有成效的探索和创新。
3）、推动城市社区管理服务体制和机制的创新
随着市场经济体制的逐步建立，原计划经济体制下的城市基层社会管理体制面临一系列新情况、新问题，其中最主要的是管理体制的不适应。近年来，许多城市都按照“两级政府、三级管理”的模式，对基层管理体制进行了一系列改革，取得了很大成绩。但是，如何以城市经营的理念，进行城市社区管理服务体制的改革和创新，不断扩展服务领域，丰富服务项目，提高管理效率和服务效益，是当前亟待解决的问题。
4）、实行公众参与的城市管理模式
强调公众参与城市管理，不是把公众看作是城市管理的对象，而应看作是城市管理的参与者；不是把公众当作被教育者，而是向他们提供参与城市管理的各种机会；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应让他们参与城市管理决策、实施和监督。公众参与模式在城市规划、建设，尤其是在管理过程中，有着极为重要的不可替代的作用。
5）、把城市经营纳入依法经营的轨道
坚持依法治国，从城市发展的角度看，就是利用法律的稳定性、公开性、责任可预知性，以及利用法律的协调功能和保障功能，来促进城市和区域社会经济的发展。当前，有必要制定出台有关城市经营的管理办法、城建投融资体制改革办法等规章，以及有关城市基础设施经营管理体制改革、城建养护管理作业体制改革等相关政策，为多渠道筹措城建资金，尽快走上城市经营的正规化轨道，提供有效的制度保障和良好的政策环境。
（作者 北京市社科“十五”规划专家顾问组成员 张敬淦 ）
